قانون اساسی؛ حافظ حق برگزاری همه‌پرسی
گروه سیاست و اقتصاد ــ عضو هیئت علمی گروه حقوق دانشگاه آزاد نجف‌آباد، گفت: قانون اساسی مراحل و سازوکارهای ویژه‌ای را برای برگزاری همه‌پرسی در نظر گرفته است تا ضمن به رسمیت شناخته شدن این حق، از آن سوءاستفاده نشود و مسیر انحرافی پیش روی آن قرار نگیرد.
قانون اساسی که به عنوان قانون مادر شناخته می‌شود، موضوع مشارکت مردم و نقش آنها در تعیین سرنوشت خود را مورد توجه قرار داده است. یکی از فرصت‌های مشارکت مرم برای تصمیم‌گیری نیز، مشارکت آنها در همه‌پرسی و یا همان رفراندوم محسوب می‌شود.
همه‌پرسی، رأی‌گیری مستقیم از همه اعضای تشکیل‌دهنده یک سازمان یا جامعه برای رد یا تصویب سیاستی است که پیشنهاد کرده‌اند. هدف همه‌پرسی پرهیز از قانون‌گذاری به زیان اکثریت جامعه است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ضمن توجه به این اصل مهم، اجرای آن را منوط به شرایط و زمینه‌هایی دانسته است که خبرنگار ایکنا اصفهان، در همین رابطه گفت‌وگویی با حجت‌الاسلام مسعود راعی، عضو هیئت علمی گروه حقوق دانشگاه آزاد نجف‌آباد داشته که متن آن را در ادامه می‌خوانید:
ایکنا ــ از منظر حقوق اساسی، همه‌پرسی به چه معناست و در چه شرایط، موضوعات و زمینه‌هایی ضرورت پیدا می‌کند؟
همه‌پرسی و یا به تعبیر دیگر، رفراندوم یکی از فرصت‌های مشارکت مستقیم مردم در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری راجع به مسائل بسیار مهم کشوری است. به منظور تضمین این حق که از حقوق عامه محسوب می‌شود، در قوانین اساسی کشورها اصلی در این خصوص تعبیه شده است، مثلاً در اصل 59 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به این نکته اشاره شده که در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. این وضعیت در اصل 110 و 177 قانون اساسی نیز مطرح شده است. با مراجعه به این اصول از قانون اساسی، با سه نوع رفراندوم مواجه می‌شویم که هر کدام شرایط خاص خودش را دارد؛ نوع اول رفراندوم سیاسی، نوع دوم رفراندوم تقنینی و نوع سوم، رفراندوم اساسی است. برخی نوع چهارم رفراندوم را نیز مطرح می‌کنند که من فکر می‌کنم همین سه نوع رفراندوم را از قانون اساسی می‌توان استحصال کرد.
در خصوص رفراندوم سیاسی، سخن از اصل 110 قانون اساسی و فرمان همه‌پرسی در امور سیاسی مهم و حساس است که در اختیار رهبری نظام قرار دارد، مثل برقراری ارتباط با یک کشور یا قطع رابطه با آن، از فعالیت خاصی در عرصه بین‌المللی برخوردار شدن یا فاصله گرفتن از نوعی فعالیت و امثال اینها. شاید این فرمان همه‌پرسی ناظر بر اصل 117 قانون اساسی باشد که همه‌پرسی اساسی محسوب می‌شود. اصل 59 به رفراندوم تقنینی اشاره دارد، یعنی اعمال قوه مقننه به جای نمایندگان مجلس، از سوی مردم و مستقیماً انجام شود و در خود این اصل اشاره شده است که درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس اعم از حاضر و غایب برسد. رفراندوم اساسی در اصل 177 مطرح شده است و موضوع بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را مطرح می‌کند که بعد از طی شرایط گوناگون به همه‌پرسی گذاشته می‌شود. در قسمتی از این اصل آمده است:«مصوبات شورای بازنگری بعد از امضاء و تأیید مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان در همه‌پرسی برسد».
انواع مختلف همه‌پرسی با توجه به شرایطی که در قانون اساسی آمده، حاکی از این است که اولاً مردم فرصت دارند تا در خصوص تغییر قانون اساسی‌شان اظهار نظر کنند. این فرصتی است که در قانون اساسی برای مردم به رسمیت شناخته شده، اگر چه قانون اساسی مصوب سال 1358 فاقد این موضوع بود، ولی در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 این موضوع اضافه شد و این فرصت برای مردم به وجود آمد. البته اصل 177 مواردی را به عنوان خط قرمز مشخص کرده است که غیر قابل بازنگری‌اند و به عنوان اصول ثابت و غیر قابل انعطاف تعریف می‌شوند، از جمله اسلامیت و جمهوریت نظام و ابتنای آن بر نظریه ولایت فقیه. سایر اصول قانون اساسی جزء اصول منعطف هستند و این حق به مردم داده شده است تا احساس نگرانی نکنند که اگر نسلی راجع به قانون اساسی تصمیمی گرفت، نسل‌های بعدی مکلف و مجبور به اطاعت هستند و فرصت اظهار نظر ندارند.
دوماً، مردم نمایندگان مجلس را انتخاب می‌کنند، نمایندگان نیز مسئولیت تقنین را به عهده می‌گیرند و این بار از دوش مردم برداشته می‌شود، ولی ممکن است مسائل بسیار مهمی پیش آید که لازم به اخذ نظر مردم باشد و نمایندگان خود مستقیماً در خصوص آنها تصمیم نگیرند، از این نظر اصل 59 قانون اساسی با صراحت تمام دایره وسیعی را مطرح کرده و موارد متعددی را مشمول رفراندوم و بازنگری قرار داده است، یعنی هر چیزی که در اداره کشور مدنظر قرار می‌گیرد. البته این فرصتی است که برای مردم تعریف شده و الزامی برای انجام آن نیست، به همین دلیل قانون اساسی با کلمه «ممکن است» به این موضوع اشاره کرده است.
آخرین نکته اینکه، فرمان همه‌پرسی را رهبری نظام صادر می‌کند که اگر این فرمان فارغ از اصل 59 و 177 باشد، یک تعریف دارد و اگر ناظر بر اصل 177 باشد، تعریف دیگری دارد. مجموع این سه اصل را که در کنار هم قرار میدهیم، این جمع‌بندی به دست می‌آید که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران فرصت، حق، امتیاز و اولویتی را برای مردم مدنظر قرار داده که بتوانند راجع به اصل قانون اساسی، نحوه اداره کشور و امور مهم آن از طریق رفراندوم اظهار نظر کنند. البته با توجه به اینکه نظام ما ترکیبی از جمهوریت و اسلامیت است، بعد اسلامیت آن جایگاه خاص خودش را دارد و به همین دلیل برای رهبری نظام که محوریت اسلامیت نظام را تشکیل می‌دهد، فرصت ویژه‌ای با عنوان همه‌پرسی در نظر گرفته شده است. در عین حال، آنچه در اختیار رهبری نظام قرار دارد، فرمان همه‌پرسی است و این مردم هستند که در همه‌پرسی شرکت کرده و نظر خود را اعلام می‌کنند. در واقع ترکیب جمهوریت و اسلامیت نظام را با هم ملاحظه می‌کنیم.
ایکنا ــ قانون‌گذار بر اساس چه شرایط و مصالحی می‌تواند از انجام همه‌پرسی جلوگیری کند؟
این اصلی پذیرفته شده است که برگزاری همه‌پرسی مصلحتی به حساب می‌آید که تشخیص آن بسیار مهم است، یعنی تشخیص داده شود که چه زمانی می‌توان همه‌پرسی برگزار کرد، وگرنه به هرج‌ومرج، آشوب و اغتشاش منجر می‌شود. به هر حال وقتی صحبت از رفراندوم به میان می‌آید، قرار است تصمیمی مهم و حیاتی در خصوص مسائل کشور اخذ شود. قانون اساسی ما سازوکارهای خاصی را برای این منظور و در مقام تشخیص، تعریف کرده، برای مثال در اصل 110 این فرمان در اختیار رهبری نظام قرار داده شده است که ویژگی‌های وی در اصل پنجم و سایر اصول قانون اساسی به تفصیل آمده، یعنی کسی که مدیر، مدبر، شجاع، عادل و ... است؛ بنابراین رهبری با داشتن چنین ویژگی‌هایی به این نتیجه می‌رسد که فرمان همه‌پرسی را صادر کند یا خیر.
در اصل 59، این فرمان در اختیار نمایندگان مجلس قرار داده شده است، آن هم دو سوم مجموع نمایندگان، ولی به آنها تکلیف نیز نشده و قانون اساسی با کلمه «ممکن است» یک فرصت در اختیار نمایندگان قرار داده، نه یک اجبار. با توجه به اینکه هر نماینده‌ای، نماینده تام مردم و نه نماینده حوزه انتخابیه خودش به حساب می‌آید، مسئولیت و وظیفه نگاه به منفعت عمومی کشور را دارد. مجموع نمایندگان مجموع منافع کشور را مدنظر قرار می‌دهند و اگر دو سوم مجموع نمایندگان به این جمع‌بندی رسیدند که تضمین منافع کشور از طریق رفراندوم حاصل می‌شود، این کار را انجام خواهند داد. تشخیص این امر به عهده نمایندگان گذاشته شده، ممکن است آنها دچار خطا شوند، در این بحثی نیست، ممکن است در مواردی نیاز به رفراندوم وجود داشته باشد و نمایندگان این کار را انجام ندهند و در مواردی نباید رفراندوم برگزار شود و نمایندگان این کار را انجام دهند. این از اقتضائات واگذاری یک حق به یک شخص یا مجموعه یا نهاد است که بعضا در مقام تصمیم‌گیری دچار خطا شود و نمی‌توان این خطا را به صفر رساند. طبیعی است که چنین خطاهایی رخ دهد، ولی چیزی که اهمیت دارد، وجود سازوکارهایی است که بتواند ضریب این خطا را کم کند، برای مثال تأکید بر رأی دو سوم مجموع نمایندگان یک معیار اطمینان‌بخش نسبی است برای اینکه خطایی در این زمینه رخ ندهد، یا ضریب خطا کاهش پیدا کند.
وقتی به اصل 177 مراجعه می‌کنیم، می‌بینیم که فرایند همه‌پرسی طی مراحل ویژه‌ای انجام می‌شود. این اصل نشان می‌دهد که قانون اساسی چه سازوکار ویژه‌ای را تعیین کرده که اولا این حق مورد توجه قرار گیرد، ثانیا از این حق سوءاستفاده نشود و ثالثا مسیر انحرافی فرا روی این حق قرار نگیرد، مثل ترکیب ویژه‌ای که شورای بازنگری قانون اساسی دارد و آنچه از آن به دست می‌آید، این است که بالاترین نخبگان کشوری در رابطه با اینکه چه اصلی چگونه بازنگری شده و به چه چیزی تبدیل شود، اظهار نظر خواهند کرد. بعد از اینکه شورا کار خود را انجام می‌دهد، رهبری آن را تأیید یا رد می‌کند و نوعی نظارت را بر مصوبات شورای بازنگری قانون اساسی که ترکیب ویژه‌ای دارد، اعمال خواهد کرد. بعد از تأیید رهبری، نوبت به رفراندوم می‌رسد. در اصل 177، کل مجموعه کشور اعم از خواص و نخبگان، رهبری و مردم در فرایند همه‌پرسی درگیر هستند.
به هر حال منافعی در بازنگری و رفراندوم وجود دارد که وجود خطاها را توجیه‌پذیر می‌کند و همچنین احتمال سوءاستفاده‌هایی که بر فرض نمایندگان مجلس در خصوص اصل 59 اعمال کنند. باید میزان منافع و ضررهایی که در بازنگری و عدم بازنگری یا رفراندوم و عدم رفراندوم وجود دارد، محاسبه شود تا متوجه شویم که خرد جمعی و تجربه بشری و بالاتر از آن، رهنمودهای قرآنی و روایی نشان می‌دهد که مشورت کردن که تبیین دیگری از رفراندوم است، منافعی دربر دارد که بر ضررهای احتمالی غالب است.
ایکنا ــ منافع رفراندوم چه زمینه‌هایی را دربر می‌گیرد؟
در قانون اساسی ما، یکی از اموری که مشمول رفراندوم می‌شود، خود قانون اساسی است منهای اصولی که غیرقابل بازنگری‌اند. قانون اساسی قانون مادر کشور است، چارچوب مدیریت کشور، نحوه تنظیم روابط مردم و حاکمیت و نحوه تنظیم روابط قوا را نشان می‌دهد و امثال اینها. بنابراین قانون اساسی دربرگیرنده منافع کلی کشور در زمینه‌های مختلف است و بازنگری، تضمین این منافع محسوب می‌شود. منافعی که بدیل ندارد. از طرف دیگر، تعریف، تأمین و تضمین این منافع نیازمند مشارکت مردم است. ممکن است فردی به عنوان رئیس‌جمهور یا نخبه جامعه و حتی رهبری نظام تشخیص راجع به این مسئله بدهند، ولی مثلا مردم عملا همراهی نکنند یا تشخیص دیگری بدهند. جمع‌بندی این وضعیت این است که تشخیص رهبری نظام که تشخیص صحیحی به حساب می‌آید، با همراهی مردم مواجه نمی‌شود. از این نوع مثال‌ها در تاریخ اسلام زیاد داریم، مشخصاً در صدر اسلام می‌بینیم که در موارد مختلف پیامبر(ص) نظری داشته‌اند و مردم با ایشان همراهی نکرده‌اند، مثل جنگ احد، همین‌طور امیرالمومنین(ع) در جنگ صفین. عدم همراهی هزینه‌هایی به وجود می‌آورد که اگر مشارکت وجود داشته باشد، هزینه‌های آن کمتر از عدم مشارکت است. طبیعتاً باید جمع‌بندی این منافع را با هم داشته باشیم. اگر بخواهیم از منافع مثال بزنیم، مشخصا باید از منفعت حفظ قانون اساسی کشور سخن بگوییم به عنوان قانون مادر، میثاق ملی یک کشور و بالاترین سندی که سایر اسناد باید بر اساس آن تنظیم شوند، یا منفعتی که در اصل 57 مطرح شده و یک منفعت مهم اقتصادی است، مثل ممنوعیت ورود یک کالا از یک کشور خاص، یا نحوه سرمایه‌گذاری در ارتباط با یک‌سری از کالاها. مسائل سیاسی و فرهنگی نیز منفعت است، یعنی منافعی که رفراندوم درصدد تضمین و قبل از آن، تعریف و شناسایی آنها برآمده است.
ایکنا ــ به ساختارهای حقوقی برای برگزاری همه‌پرسی اشاره کردید، فکر می‌کنید ساختارهای اجتماعی در کشور ما چقدر برای برگزاری همه‌پرسی فراهم است؟
این موضوعی است که می‌توان از طریق نظرسنجی‌ها آن را دنبال کرد. اگر در حال حاضر صحبتی فارغ از آمار داشته باشیم، بیشتر نوعی حدس، پیش‌بینی یا ارائه نظر خواهد بود تا مطرح کردن واقعیت‌ها. قانون اساسی در سال 1358 تصویب شد و در سال 1368 به این جمع‌بندی رسیدیم که برخی از اصول آن را تغییر دهیم، مثلاً پست نخست‌وزیری و شرط مرجعیت رهبری را حذف و مجمع تشخیص مصلحت نظام و بازنگری قانون اساسی را اضافه کردیم و امثال اینها. این گذشته و همچنین مطالبات مردم نوعی تجربه برای ماست، مثلا با ساختارهایی مواجه می‌شویم که قوه مجریه را آن‌گونه که انتظار می‌رود، نشان نمی‌دهد. مسئولیت‌های بزرگی بر دوش قوه مجریه قرار دارد و اداره کشور برعهده آن است. سؤالی که پیش می‌آید، این است که آیا در شرایط کنونی ساختار قوه مجریه پاسخگوی نیازها هست یا خیر؟ حرف‌هایی مطرح می‌شود مبنی بر اینکه رئیس‌جمهور کاره‌ای نیست، این به چه چیزی برمی‌گردد؟ آیا اختیاراتی که در قانون اساسی برای رئیس‌جمهور تعیین شده، کم است؟ یا اینکه در مقام عمل رئیس‌جمهور نمی‌تواند از اختیاراتش استفاده کند؟ و یا اینکه اصولاً این حرف اشتباه و غلط است و رئیس‌جمهور نباید چنین حرفی بزند، چرا که شاید دور شدن از مسئولیت تلقی شود؟ به هر حال صحت و سقم این موضوع خودش مسئله‌ای است، به ویژه اینکه نظرات جدی مخالفی در برابر آن وجود دارد.
این مسئله می‌تواند به موضوع رفراندوم تبدیل شود که آیا ساختار فعلی قوه مجریه به گونه‌ای هست که بتواند به مطالبات مردم پاسخ دهد یا اینکه باید عوض شود؟ در مقاله‌ای که چند سال پیش نوشتم، به موضع حفظ بنیان‌ها و تغییر ساختارها اشاره کرده و معتقدم که شاید نیاز باشد تغییراتی در قوه مجریه اعمال شود، منتها این بحثی است که شاید من در حال حاضر آن را به عنوان موضوع رفراندوم مطرح کنم، ولی زمان آن مهم است و شاید اظهار نظر در این زمینه بسیار سخت باشد. این بحث را می‌توان کمی جلوتر برده و بگوییم که در کشور ما بهتر آن است که اختیار قوه اجرایی و رهبری در دست یک نفر باشد، یا مثل شرایط کنونی که در اختیار دو نفر است؟ آیا به دو بخشی بودن قوه مجریه فکر کنیم یا یک بخشی بودن آن؟ این بحثی است که می‌تواند محل گفت‌و‌گو باشد.
مقام معظم رهبری در سخنرانی که چند سال پیش در کرمانشاه و در جمع دانشجویان ایراد کردند، این مسئله را گوشزد ساختند که برای مثال از نظام شبه ریاستی به نظام شبه پارلمانی حرکت کنیم. شبه پارلمانی یعنی اینکه تغییراتی در قوه مجریه رخ دهد و وضعیت ریاست‌جمهوری تغییر کند، یعنی یا به وضعیت نخست‌وزیری برگردیم یا وضعیت معاون اولی. اینها نمونه‌هایی است که می‌تواند در فرایند همه‌پرسی قرار بگیرد، ولی تعیین زمان در این خصوص بسیار سخت و مشکل است. باید همچنان ایام بگذرد، رؤسای‌جمهور بعدی بیایند، فرایندها طی شده و وضعیت کارآمدی تبیین شود و مشکلات مورد رصد قرار گیرد تا در پایان معلوم شود که آیا همین‌گونه که هستیم، پیش برویم، یا اینکه تغییراتی رخ دهد. به نظر می‌رسد این بحث را گذشت زمان می‌تواند پاسخ دهد و صحبت کردن از آن در شرایط کنونی سخت باشد.
انتهای پیام
