مجلس تک صدا، کارآمد نمی‌شود
گروه سیاست و اقتصاد ــ اساتید و صاحب نظران دانشگاهی معتقدند با اینکه مجلس جایگاه قابل توجهی در قانون اساسی دارد، اما اکنون جایگاه آن تنزل پیدا کرده است و اگر می‌خواهیم مجلس کارآمدی داشته باشیم، باید زمینه حضور عقاید مختلف در آن وجود داشته باشد و از روندهای تک صدایی نیز پرهیز شود.
مجلس شورای اسلامی رکن اصلی قانون‌گذاری در کشور است که نمایندگان آن با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جایگاه و شأن قابل توجهی برای مجلس شورای اسلامی وضع کرده و برهمین اساس امام خمینی(ره) فرمودند: «مجلس در رأس امور است». وظایف اصلی مجلس شورای اسلامی قانون‌گذاری و نظارت بر حسن اجرای قوانین است. زمانی مجلس می‌تواند وظیفه قانونی خود را به خوبی نشان دهد که از کارآمدی لازم برخوردار باشد؛ ناکارآمدی مجلس می‌تواند جایگاه مجلس را تنزل دهد. در آستانه برگزاری یازدهمین دوره انتخابات مجلس شورای اسلامی، خبرگزاری ایکنا اصفهان، میزگردی را با موضوع انتخابات و جایگاه مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی برگزار کرده و از علی امیدی، عضو هیئت علمی گروه علوم سیاسی و روابط بین‌الملل دانشگاه اصفهان، محمدشریف شاهی، حقوقدان و عضو هیئت علمی گروه حقوق دانشگاه آزاد اسلامی اصفهان و رضا اسماعیلی، پژوهشگر اجتماعی و عضو هیئت علمی گروه مدیریت و برنامه‌ریزی فرهنگی دانشگاه آزاد اصفهان دعوت کرده تا در باب این موضوع به بحث و تبادل نظر بپردازند.
قسمت اول این میزگرد با موضوع جایگاه قانونی مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی را در ادامه می‌خوانید، با این توضیح که دیدگاه‌ها و موضوعات مورد اشاره در این گفت‌وگو فقط نقطه‌نظرات مصاحبه‌شوندگان است و ایکنا درصدد تأیید یا رد این مطالب نیست. قسمت دوم این میزگرد با موضوع انتخابات در روزهای آینده منتشر می‌شود.
ایکنا ـ با توجه به جایگاهی که در قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی تعریف شده است، برای اینکه این نهاد بتواند در جایگاه دموکراتیک خود یا همان رأس امور بودن نقش ایفا کند، چه ساختارهایی باید فراهم شود؟
شاهی ـ جایگاه قانونی یک نهاد و اساساً جایگاه قانون با اجرای آن متفاوت است. جایگاه شایسته و نسبتاً ممتازی در قانون اساسی برای قوه مقننه و مشخصاً به نام مجلس شورای اسلامی پیش‌بینی شده است. در اصول 6، 56، 57 و 58 و همچنین اصول 62 تا 90 قانون اساسی، به طور مفصل به جایگاه مجلس شورای اسلامی پرداخته شده و اگر از منظر مقایسه تطبیقی نگاه کنیم، کمابیش قابل قیاس با جایگاه مجالس و پارلمان‌های کشورهای دیگر است؛ اما اینکه آیا مجلس به جایگاه ممتاز خود متناسب با وجه جمهوریت قانون اساسی دست یافته یا به آن نزدیک است و یا دور به بحث اجرای قانون و مشخصاً اجرای قانون اساسی برمی‌گردد. ما دچار بحران در اجرای قانون اساسی و حاکمیت قانون هستیم. بخشی از این بحران به دلیل ناآگاهی از قانون اساسی و مبانی و پیشینه‌های آن به وجود آمده و بخشی از آن نیز ممکن است به دلیل قصور و تقصیر کارگزاران و مقامات سیاسی به وجود آمده باشد.
اگر ما بخواهیم در واقعیت امر یک مجلس کارآمد و در رأس امور داشته باشیم، همان‌طور که در یک نظام جمهوری مورد انتظار است، اصل ششم قانون اساسی تأکید دارد که اتکای امور کشور باید به آرای عمومی باشد. قاعدتاً محل بروز و ظهور آرای عمومی و عینیت یافتن حق تعیین سرنوشت که در اصل 56 قانون اساسی به آن اشاره شده، مجلس شورای اسلامی است. البته نهادهای دیگر از جمله شوراهای محلی و سایر کارگزاری‌ها و نمایندگی‌های سیاسی که در جمهوری اسلامی وجود دارد، محل جریان یافتن حق تعیین سرنوشت هستند. منتها اصلی‌ترین وجه تعیین سرنوشت و مجرای اصلی تحقق آن از طریق مجلس شورای اسلامی است. مجلسی می‌تواند حق تعیین سرنوشت را به درستی محقق کند که اولاًَ هم پایه‌گذاری و تأسیس آن مبتنی بر حاکمیت قانون باشد و هم اینکه یک‌سری الزامات در آن وجود داشته باشد. وقتی حق تعیین سرنوشت را در سازوکار جمهوری و نظام دموکراتیک مطرح می‌کنیم، مستلزم پذیرش یک‌سری شرایط است، از جمله پذیرش تنوع و تکثر عقاید و نفی تک‌صدایی. اگر می‌خواهیم مجلس کارآمدی داشته باشیم، باید این امکان در آن محقق باشد، یعنی زمینه حضور عقاید مختلف در آن وجود داشته باشد و از روندهای تک صدایی نیز پرهیز شود. خود این امر یک‌سری زمینه‌های دیگر لازم دارد که در مباحث جامعه‌شناسی سیاسی و علوم سیاسی هم مطرح می‌شود، از جمله وجود احزاب آزاد.
دچار بحران در اجرای قانون اساسی و حاکمیت قانون هستیم. بخشی از این بحران به دلیل ناآگاهی از قانون اساسی و مبانی و پیشینه‌های آن به وجود آمده و بخشی از آن نیز ممکن است به دلیل قصور و تقصیر کارگزاران و مقامات سیاسی به وجود آمده باشد
کلیدواژه دیگری که در مباحث حقوقی برای تشکیل یک پارلمان کارآمد زیاد با آن روبرو هستیم، انتخابات آزاد و منصفانه است که برای آن یک‌سری استانداردها تجویز شده و بدون در نظر داشتن این استانداردها و عمل کردن از طریق آنها، مجلس کارآمدی تشکیل نمی‌شود. البته در مقاطعی از تاریخ سیاسی ما مجالسی وجود داشته‌اند که لزوماً از طریق انتخابات آزاد و منصفانه‌ای تشکیل نشده‌اند، منتها اشخاصی که در آن مجالس حضور یافته‌اند، محدود و معدود بوده‌اند؛ از جمله مجلس پنجم شورای ملی از سال 1302 تا 1304، مجلس شانزدهم از 1328 تا 1330 که طیفی از اقلیت در آنها حضور داشتند و می‌توانستند شأن و جایگاه مجلس را ارتقا دهند. در واقع حضور افراد شاخص که ملکات اخلاقی، انسانی، علمی و تخصصی داشته باشند، می‌تواند تقویت‌کننده مجلس باشد، منتها مجلس به عنوان نهادی که مستقرکننده حاکمیت مردم و مجرای اصلی حق تعیین سرنوشت است، باید زمینه‌های تحقق این حق در آن وجود داشته باشد. البته افراد شایسته هم که در مجلس حضور پیدا کنند، می‌توانند در تقویت جایگاه آن مؤثرتر باشند، مثلاً در مجلس شانزدهم اقلیتی به رهبری دکتر مصدق بودند که پروژه ملی‌شدن صنعت نفت را پیش بردند و همان اقلیت هم در واقع موفق شدند به این پروژه جنبه قانونی بدهند و حتی نخست‌وزیر را تعیین کنند، در حالی که این روالی تقریباً غیرمحتمل است که اقلیتی موفق به تشکیل دولت شود. اگر اقلیت، کارآمد بوده و متعهد به حقوق و آزادی‌های مردم باشد، می‌تواند تا حدودی جبران نقایص کند؛ اما در اصل کارآمدی یک پارلمان در گرو تعهد به حاکمیت قانون، احزاب آزاد، پذیرش تنوع و تکثر سیاسی، نفی تک صدایی، منع فعالیت و تأثیرگذاری نهادهای قدرت، شناسایی مصونیت نمایندگان و آزادی بیان و عقیده آنها در دفاع از حقوق مردم است.
ایکنا ـ آیا مفادی که در قانون اساسی در خصوص اختیارات مجلس در نظر گرفته شده است، این امکان را می‌دهد که این نهاد در رأس امور قرار گیرد؟
شاهی ـ همان‌طور که عرض کردم، در ساختارهای حقوقی ما نسبتاً جایگاه شایسته‌ای به مجلس اختصاص داده شده، اما لزوماً قانون اساسی به درستی و بر اساس منطق جمهوریت تفسیر و اجرا نشده و نمی‌شود. بخشی از این مسئله به ناآگاهی برمی‌گردد و بخشی هم تعمدی در آن وجود دارد. حقوقدانان اساسی، مثل استاد بوشهری و استاد قاضی این بحث را مطرح می‌کنند که یک قانون اساسی بد را می‌توان خوب اجرا کرد، یعنی آن را با حقوق مردم هماهنگ و سازگار ساخت و متقابلاً می‌توان یک قانون اساسی خوب را بد اجرا کرد و آن را از محتوا تهی ساخت. اتفاقی که شاهدش هستیم و من آن را بحران در اجرای قانون اساسی می‌نامم این است که اگرچه قانون اساسی جایگاه شایسته‌ای برای مجلس و حق تعیین سرنوشت پیش‌بینی کرده است، ولی وقتی در اجرا به بحث حاکمیت و حق تعیین سرنوشت مردم می‌رسیم، بعضاً دچار سوءتعبیر و سوءبرداشت‌هایی هستیم. یعنی به جای تأکید بر رویکرد حق‌مدارانه قانون اساسی، بر وجه تکلیف‌گرایانه آن تأکید شده و باعث می‌شود که قانون اساسی از وجه جمهوریت خود تهی شده یا این وجه جمهوریت آسیب ببیند.
وقتی حق تعیین سرنوشت را در سازوکار جمهوری و نظام دموکراتیک مطرح می‌کنیم، مستلزم پذیرش یک‌سری شرایط است، از جمله پذیرش تنوع و تکثر عقاید و نفی تک صدایی. اگر می‌خواهیم مجلس کارآمدی داشته باشیم، باید این امکان در آن محقق باشد
بعضاً آنچه به ناکارآمدی مجلس منجر شده، نهادهایی هستند که به موازات مجلس تشکیل شده‌اند، یعنی اختیاراتی که لزوما در قانون اساسی هم پیش‌بینی نشده و به صورت رویه عملی ایجاد شده است نه بر مبنای هنجاری و قانونی؛ مثلاً مبنای پیدایش مجمع تشخیص مصلحت نظام، تشخیص مصلحت در مقام اختلاف میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی است و صلاحیت قانون‌گذاری ابتدایی را ندارد، اما عملاً در نظام حقوقی ما قانون‌گذاری ابتدایی را نیز انجام می‌دهد. تنها مرجعی که بر اساس قانون اساسی صلاحیت انحصاری وضع قانون را دارد، مجلس شورای اسلامی است نه هیچ مرجع دیگری. اینکه می‌بینیم جایگاه مجلس تنزل پیدا می‌کند به این دلیل است که صلاحیت قانون‌گذاری آن مرتباً از سوی نهادهای دیگری که ایجاد شده و لزوماً در قانون پیش‌بینی نشده‌اند، محدود می‌شود. در مورد بنزین، مرجعی با عنوان شورای عالی اقتصادی سران قوا صلاحیتی ندارد و اصلاً چنین جایگاهی در قانون اساسی پیش‌بینی نشده است تا بتواند مصوبه‌ای داشته باشد و آن مصوبه، اختیارات مجلس در قانون‌گذاری را محدود کند یا تخصیص بزند. وقتی چنین رویه‌هایی در نظام حقوقی وجود دارد و به صورت عملی پیگیری می‌شود، جایگاه مجلس هر چقدر هم در متن قانون اساسی ممتاز و برجسته باشد، تضعیف می‌شود.
اسماعیلی ـ چند نکته را می‌خواهم مطرح کنم. اول اینکه براساس متن قانون اساسی، آیا می‌توان استنباط کرد که مجلس در ارتباط میان قوای مجریه، قضائیه و مقننه در رأس امور است یا خیر؟ طبق آنچه از قانون اساسی استنباط می‌شود، چنین گزاره‌ای فراتر از متن قانون اساسی است و باید در جای خودش بحث شود. نکته دیگر اینکه اصلاً امور کجاست، آنچه از نظر مفهومی جای پرداختن دارد، واکاوی مفهوم امور در ادبیات سیاسی، حقوقی و اجتماعی ماست. مجلس اختیارات و جایگاه خاصی دارد که آن را تاحدودی بر فراز قوه مقننه و قضائیه می‌نشاند در واقع اصل 76 قانون اساسی به مجلس اجازه تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را می‌دهد. شاید تعبیر امام(ره) به اینکه مجلس در رأس امور است، ملهم از این اصل باشد که مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور را دارد و در مواقعی که مردم از قوای مختلف اعم از مقننه، مجریه و قضائیه شکایت دارند، اصل 90 قانون اساسی به این مهم می‌پردازد و به عنوان یک نهاد نظارت‌کننده عمل می‌کند. علاوه بر این، 12 وظیفه قانونی برای مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی پیش‌بینی شده است که عبارتند از وضع و تصویب قوانین، تفسیر قوانین عادی، تصویب سند بودجه، تعیین نظام مالیاتی کشور، تصویب تغییرات جزئی در مرزهای کشور، تصویب شرایط خاص و اضطراری در کشور مثل اعمال محدودیت در زمان جنگ و بحران‌های ویژه، تصویب اعطا و دریافت کمک‌های خارجی و تصویب نقل و انتقال نفایس ملی. زمانی که نمایندگان مجلس قسم‌نامه خود را قرائت می‌کنند، بخشی از آن گویای حیطه اختیارات مجلس شورای اسلامی است تا پاسدار اندیشه‌های اسلامی و دستاوردهای انقلاب باشند، زبان و اندیشه مردم تلقی شوند و به استقلال و اعتلای کشور، حفظ و تأمین آزادی‌ها و دفاع از قانون اساسی پایبند باشند.
آنچه به ناکارآمدی مجلس منجر شده، نهادهایی هستند که به موازات مجلس تشکیل شده‌اند، یعنی اختیاراتی که لزوماً در قانون اساسی هم پیش‌بینی نشده و به صورت رویه عملی ایجاد شده است، نه بر مبنای هنجاری و قانونی
در نظام‌های دموکراتیک، آنچه اهمیت دارد، براساس اندیشه‌ای که از منتسکیو گرفته شده و در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به تصویب رسیده، تفکیک قواست؛ اینکه قوا بتوانند بالاترین کارآمدی و عملکرد را داشته باشند و جامعه انرژی خود را به حداکثر برساند، یعنی نظام قانون‌گذاری کشور طوری طراحی و تنظیم شود که بیشترین بهره‌برداری از انرژی‌های موجود در جامعه به عمل آید. در هم‌جواری با سایر قوا و اصل 110 که طبق آن مقام رهبری به عنوان هماهنگ‌کننده قوا عمل می‌کند، شاهد تداخل‌هایی در این زمینه هستیم. از منظر اندیشه‌ای و فلسفی، زمانی که واضعان قانون اساسی گرد هم آمده و مجلس بررسی قانون اساسی را تشکیل دادند، آیا در نظام اندیشه‌ای خود توانستند فارغ از تعلقات فکری، سیاسی، حزبی، اجتماعی و فرهنگی، اصولی را وضع کنند که در گذر زمان و اتفاقاتی که در یک محیط اجتماعی رخ می‌دهد، بیشترین عملکرد و بازدهی را داشته باشد؟ اگر عدالت، معنویت، رفاه و پرهیز از تعارضات درونی و اختلافات را به عنوان اصول کلیدی و مهم برای جامعه بپذیریم، آیا اصولی که در قانون اساسی وضع شده، توانسته است به نیازهای اساسی ما پاسخ دهد، یا در بسیاری از مواقع اصول قانون اساسی با تبصره مستثنا شده‌اند و برای آنها شرط و شروط گذاشته شده است؟
شروطی که می‌تواند تبعیض در اعمال قانون را فراهم کند. از منظر فلسفی، با توجه به اینکه قانون اساسی محصول اندیشه و تفکر افرادی است که در سال 1358 به عنوان نمایندگان ملت برای بررسی و تصویب این قانون انتخاب شدند و اگر به مذاکرات مجلس وضع قانون اساسی نگاه کنیم، می‌بینیم که برخی از اصول نمی‌تواند در رأس امور بودن این نهاد را ایفاد کند، مگر اینکه از حق تحقیق و تفحص این استنباط را داشته باشیم. با توجه به اینکه نماینده علاوه بر مسئولیت نمایندگی حوزه انتخابیه خودش، نماینده تمام ملت نیز محسوب می‌شود، متأسفانه در این فرایندها تقلیل جایگاه مجلس را شاهد بودیم. آقای دکتر شاهی از تقلیل‌های حوزه قانون‌گذاری صحبت کردند، بخشی نیز با عنوان تقلیل اجتماعی وجود دارد که بر اساس آن، نمایندگان مجلس به دخالت در حوزه‌های اجرایی، پاسخگویی به نیازهای معیشتی و مادی و رفع و رجوع مسائل اداری می‌پردازند و با توجه به فرهنگ سیاسی ما که نوعی فرهنگ عام‌گراست، نمایندگان مجلس از وظایف خود که قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین است، به تدریج فاصله پیدا کرده و به یک کارگزار خدماتی برای پاسخگویی به نیازهای اداری و سازمانی در عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تبدیل شده‌اند.
امیدی ـ مجلس و به طور کلی پارلمان در هر کشوری از نظر سیاسی و در چند بعد حائز اهمیت است. در بعد دموکراتیک، اعتقاد بر این است که هر چقدر مردم در نهادهای حاکمیت بیشتر نمایندگی شوند، مطالبات آنها بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد. قطعاً 290 نفر نماینده پارلمان از اقصی نقاط کشور به عنوان نماینده فرهنگ‌ها و قومیت‌های مختلف دغدغه‌ها و مطالبات مردم را به دولت انتقال داده و آنها را به قانون تبدیل می‌کنند. از دل این موضوع، کثرت‌گرایی بیرون می‌آید. کشور ما به لحاظ فرهنگی، متکثر است و یک نفر به عنوان رئیس‌جمهور از یک منطقه و استان انتخاب می‌شود، ولی مجلس عصاره کشور است و خرده فرهنگ‌های مختلف را پوشش می‌دهد، در نتیجه بهتر می‌تواند فرایندهای دموکراتیک را نشان دهد. بعد دیگر، بحث تفکیک قواست. کشوری که در آن مجلسی کارآمد و بالنده وجود داشته باشد، تفکیک قوای کارآمدی دارد. این تجربه تلخ تاریخ است که اگر قدرت در دست یک فرد یا نهاد متمرکز شود، فسادزاست و آزادی‌های مردم سلب می‌شود و در مجموع، نمی‌تواند کارآمدی مؤثری داشته باشد. یک طرف تفکیک قوا، مجلس قرار دارد. از این نظر، وجود مجلس بالنده بیشتر می‌تواند به تئوری تفکیک قوا عینیت ببخشد. از طرف دیگر، طبق اصول 89 و 90 قانون اساسی، مجلس قدرت نظارت بر قوه مجریه، قوه قضائیه و حتی خودش را دارد و موظف است گزارش رسمی از فرایند نظارت و تحقیق و تفحص خود به ملت ارائه کند.
نمایندگان مجلس به دخالت در حوزه‌های اجرایی، پاسخگویی به نیازهای معیشتی و مادی و رفع و رجوع مسائل اداری می‌پردازند و با توجه به فرهنگ سیاسی ما که نوعی فرهنگ عام‌گراست، نمایندگان مجلس از وظایف خود که قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین است، به تدریج فاصله پیدا کرده و به یک کارگزار خدماتی برای پاسخگویی به نیازهای اداری و سازمانی در عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تبدیل شده‌اند
همچنین طبق اصل 89، اگر مجلس متوجه شود که قوه مجریه به خوبی عمل نمی‌کند، می‌تواند از طریق استیضاح و پرسش تغییراتی در این قوه ایجاد کند. درست است که هر کدام از نهادهای کشور اختیارات زیادی دارند، ولی چنین اختیار نظارتی برای هیچ قوه‌ای در قانون اساسی تعریف نشده و در عمل، در اکثر کشورها همین‌گونه است.
بعد چهارم، تقنین و قانون‌گذاری است. من با آقای دکتر شاهی در این خصوص اختلاف دارم که اگر قانون خوب وجود داشته باشد، اما اراده سیاسی برای اجرای آن وجود نداشته باشد، آن قانون صرفا روی کاغذ است. من برعکس معتقدم این منافذ و روزنه‌های قانونی است که باعث تداخل قوا و دخالت آنها در امور یکدیگر می‌شود و اینکه یک قوه وظیفه‌اش را به خوبی انجام ندهد. این در مورد مجلس هم می‌تواند صدق کند. اگر در قوانین خودمان صلاحیت و پاسخگویی را مورد توجه قرار دهیم، باعث می‌شود تا فرایندهای سیاسی بهتر پیش برود. با توجه به این ملاحظات چهارگانه، جایگاه مجلس در ساختار سیاسی ایران بسیار رفیع است، اما این موضوع نباید برای ما سوءتفاهم ایجاد کند که مجلس همه کاره است؛ نه، مجلس همه کاره نیست. ما قوه مجریه هم داریم که رئیس آن را مردم انتخاب می‌کنند و یک‌سری فرایندهای قانونی را طی می‌کند. همین‌طور قوه قضائیه. آقای دکتر شاهی هم اشاره کردند که قانون اساسی ما اشکالات ساختاری دارد. با این حال حتی برای نمایندگان هم سوءتفاهم ایجاد شده است که می‌توانند در همه چیز دخالت کنند و تصمیم بگیرند. آزادی بیان ایرادی ندارد، حقی برای همه شهروندان بوده و طبق اصل 86 قانون اساسی برای نمایندگان مجلس نیز پیش‌بینی شده است، ولی در رأس امور بودن مجلس دلیل بر این نمی‌شود که نمایندگان در هر زمینه‌ای بتوانند دخالت کنند. به هر حال وظیفه قوه مجریه، اجرای قانون است و مجلس معمولا قوانین کلی را تصویب می‌کند، بنابراین در جزئیات اجرایی باید این حق را برای قوه مجریه در نظر بگیرد که خودش اعمال صلاحیت و تصمیم‌گیری کند، چون قوه مجریه بهتر در جریان چند‌و‌چون عمل قرار دارد و بهتر می‌تواند قانونی را اجرا کند؛ مثلا طرح افزایش قیمت بنزین کاملا در اختیار قوه مجریه است و باید تناسبی میان هزینه‌ها و درآمدها برقرار شود. اگر در تخریب محیط‌زیست قوه مجریه مسئول است، باید اختیار هم به آن داده شود تا مصرف سوخت را در جامعه کنترل و مدیریت کند. اگر قرار است در شرایط تحریم، نفت خام و فراورده‌های نفتی بفروشیم، قوه مجریه باید اختیار عمل داشته باشد. در نتیجه من تصور می‌کنم بعضا برای نمایندگان محترم مجلس سوءتفاهم ایجاد شده که چون مجلس در رأس امور است - معطوف به ملاحظات چهارگانه- آنها می‌توانند در همه چیز دخالت کنند. نمایندگان در هر مسئله مربوط به قوه مجریه خود را ذی‌صلاح می‌دانند که دخالت و تصمیم‌گیری کنند. به نظر من این شائبه‌ای است که برای نمایندگان ایجاد شده.
اسماعیلی ـ وقتی اصل 52 قانون اساسی تصویب بودجه را برعهده مجلس می‌گذارد، کاملاً صراحت دارد که تصمیم مهمی مثل افزایش قیمت سوخت باید از کانال مجلس بگذرد، چون تغییری در ردیف درآمدی کشور ایجاد می‌شود و هزینه‌هایی به وجود می‌آورد. به همین دلیل باید پرسید با توجه به دوازده وظیفه‌ای که برای مجلس در نظر گرفته شده، جایگاه این مسئله کجاست؟ از طرف دیگر، شاخص‌های یک قانون خوب چیست؟ اگر به مصوبات دوره‌های مختلف مجلس نگاه کنیم، می‌بینیم به ازای هر قانونی که تصویب شده است، ذیل آن چند تبصره وجود دارد، یعنی با این تبصره‌ها قانون را نقض می‌کنیم. در دنیای امروز قوانینی، خوب و کارا هستند که تبصره نداشته باشند و پیامد این تبصره‌ها با توجه به فرهنگ قومی، محلی و خویشاوندی که در جامعه ما وجود دارد، اعمال تبعیض‌هایی است که جامه قانون به خود پوشیده و اساس آن مورد شک و تردید است. چه پاسخی به این پرسش‌ها می‌توان داد؟
امیدی ـ همین بودجه‌ای که برای سال 98 تصویب شد، به قوه مجریه اختیار داد که قیمت حامل‌های انرژی را افزایش دهد. در قانون هم هست، اما در مصوبه مجلس به صورت مجمل بیان شده است. در واقع نمایندگان شوکه شدند و انتظار نداشتند که یک‌باره قیمت سوخت سه برابر شود، کمتر از این را انتظار داشتند، ولی مجلس این مجوز قانونی را در بودجه سال 98 به قوه مجریه اعطا کرده بود.
اسماعیلی ـ این مجوز قانونی مربوط به برنامه سوم توسعه است. مجلس هفتم مصوبه‌ای داشت مبنی بر منع افزایش قیمت حامل‌های انرژی، ولی بعدها همان نمایندگانی که باعث تصویب این مصوبه شدند، طور دیگری برخورد کردند.
شاهی ـ در ماده 39 برنامه ششم توسعه این مجوز داده شده که دولت قیمت حامل‌های انرژی را تا سال 1400 تا 90 درصد فوب خلیج‌فارس افزایش دهد، منتها همین ماده 39 قیدی دارد، مبنی بر اینکه این تغییر باید در بودجه سالانه کشور پیش‌بینی شود. یعنی دولت رأساً نمی‌تواند این کار را انجام دهد و باید پیشنهادش را در لایحه بودجه مطرح کند تا این اتفاق بیفتد. اتفاقی که افتاد و من به آن اشاره کردم، یعنی شورای عالی اقتصادی سران سه قوه، دولت از طریق مکانیسمی که ذکر کردم، اقدام نکرد. اولاً خود دولت هم نبود. رئیس‌جمهور عضوی از دولت است و شورای عالی اقتصادی سران سه قوه هم دولت محسوب نمی‌شود. از طریق مکانیسم لایحه بودجه هم چنین اقدامی انجام نشد.
امیدی ـ به هر حال در برنامه ششم، موادی که شما اشاره کردید، به صورت کلی این اختیار را داده است. مثل این می‌ماند که یک نفر رئیس دانشگاه باشد، اما نمی‌تواند تمام جزئیات اجرایی را به صورت پیوست قانونی دربیاورد، باید نوعی انعطاف و قدرت عمل و اختیار وجود داشته باشد تا در فرایند عمل، یک مسئول بهتر بتواند عمل کند. من هیچ وقت نمی‌خواهم آشوب‌هایی را که در کشور رخ داده است، تأیید کنم و دلیل این آشوب‌ها فقط افزایش قیمت سوخت نیست. این نارضایتی‌های انباشته شده بود که یک‌باره در این فرصت، امکان بروز پیدا کرد. با این وصف، اشکال قانونی که شما فرمودید، بنده تسلیم هستم، ولی به هر حال قوه مجریه باید این اختیار را داشته باشد، آنها هم در این جامعه زندگی می‌کنند، به مشکلات کشور آگاهند و می‌دانند که افزایش قیمت سوخت و تورم قیمت‌ها، مشروعیت و محبوبیت آنها را زیر سؤال می‌برد، ولی بعضی مواقع برخی اقدامات اجتناب‌ناپذیر است. کشوری که در روز بیش از دو میلیون بشکه نفت صادر می‌کرد، با قیمت 60 دلار، در حال حاضر این رقم به کمتر از 200 هزار بشکه در روز رسیده است، آقای نوبخت چگونه می‌تواند کشور را اداره کند. من اصلاً تردید ندارم اگر جریان امور روال عادی خود را طی می‌کرد، شاید قیمت سوخت را فقط 10 تا 20 درصد افزایش می‌دادند و این نشان می‌دهد که یک‌سری تنگناها و بن‌بست‌هایی اجرایی وجود داشته که آنها را مجبور به این کار کرده است.
اگر بخواهیم مجلس به شأن و منزلت واقعی‌اش دست پیدا کند، باید سازوکار اقتصاد انتخابات در ایران و ساختار احزاب مشخص شود و اینکه نمایندگان بعد از دوره مسئولیت خود پاسخگو نیستند، اما اگر به نقش احزاب اهمیت داده شود، آنها به سمت پاسخگویی حرکت می‌کنند
شما به تشکیلات سران قوا اشاره کردید، آقای لاریجانی هم چندین بار به این مسئله اشاره کردند که این تشکیلات فعلاً مربوط به شرایط اضطراری است و نمی‌خواهیم جای مجلس یا نهاد دیگری را تنگ کنیم، به هر حال همه بزرگان کشور اذعان کردند تحریم‌هایی که در حال حاضر وضع شده، در تاریخ انقلاب بی‌سابقه بوده است. برای اینکه یک تصمیم جامعیت و مشروعیت کامل داشته باشد، به صورت دوفاکتو قوه مجریه این پیشنهاد را ارائه داد و قوه قضائیه و مقننه را هم در جریان گذاشت که ممکن است اجرای این تصمیم مخاطرات سیاسی و امنیتی به دنبال داشته باشد. ما باید این انعطاف نظر را داشته باشیم که در شرایط اضطراری، سازوکارهایی مثل شورای سران سه قوه منع قانونی ندارد و اگر قرار است سیاست‌ها بهتر و کارآمدتر اجرا شود، مقاومت نکنیم. نکته‌ای که آقای دکتر اسماعیلی در مورد قانون خوب فرمودند، ادعای بنده را تأیید کرد. ایشان فرمودند قانونی تصویب می‌شود و ده‌ها تبصره ذیل آن می‌آورند و فلسفه قانونی‌اش را از دست می‌دهد، پس قانون خوبی نیست.
اسماعیلی ـ مدام عوض می‌شود.
امیدی ـ همین مدام عوض‌شدن ثبات را از بین می‌برد. اگر قانون خوبی وضع شده و روزنه‌های فرار از قانون کمتر شود، شاهد اجرای بهتر قوانین خواهیم بود.
شاهی ـ تفاوت دیدگاه حقوقی و سیاسی به بایدها و هست‌ها برمی‌گردد. البته من با شما در این مورد که قانون خوب باید وجود داشته باشد، اختلاف‌نظر ندارم. بحث من این بود که همان قانون خوب را می‌توان بد اجرا کرد و می‌توان یک قانون بد را هم خوب اجرا کرد. ترجیح ما این است که قانون‌گذاری، خوب انجام شود و برای آن شاخص‌ها و استانداردهایی وجود دارد که نمی‌خواهم به آن بپردازم. منتها برای شرایط اضطراری نیز سازوکارهایی در قانون اساسی پیش‌بینی شده است. من شخصاً در اینکه قیمت بنزین یا حامل‌های انرژی باید افزایش یابد، شکی ندارم. این اتفاق باید زودتر رخ می‌داد، ولی بحث من به عنوان یک حقوقدان این است که چنین اتفاقی باید از مجرای حاکمیت قانون رخ دهد. اگر در هر زمانی و با هر توجیهی پای‌مان را یک قدم از حاکمیت قانون جلوتر گذاشتیم، دیگر هیچ مرزی وجود ندارد که قدم‌های بعدی را هم برنداریم. اگر شرایط اضطراری حاکم است، در اصل 79 قانون اساسی این نوع شرایط و چگونگی وضع آن پیش‌بینی شده که آن هم در اختیار مجلس است. من هیچ وقت به خودم اجازه نمی‌دهم که مجوزی قائل شده و بنا به شرایط اضطراری یا هر دلیل دیگری، خارج از مجاری قانونی اقدام کنم. خطر و نگرانی من این است: هر گامی که با توجیه شرایط اضطراری و استثنایی به جلو برداشتیم، گام‌های بعدی را هم می‌توانیم برداریم، قبح آن شکسته می‌شود و دائما در وضعیتی اضطراری قرار می‌گیریم، کما اینکه در طول چهل سال گذشته هر بار با توجیه شرایط اضطراری مواجه بوده‌ایم، ولی هیچ‌گاه از طریق مکانیسم قانونی‌اش که در قانون اساسی پیش‌بینی شده، عمل نشده است.
امیدی ـ اصل 79 که فرمودید، با تشکیل شورای عالی سران قوا منافات ندارد. اصل 79 می‌گوید برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در واقع این اصل نشان می‌دهد که برقراری حکومت نظامی در اختیار قوه مجریه است.
شاهی ـ نه مطلقاً ممنوع است.
امیدی ـ در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیت‌های ضروری را برقرار سازد. این محدودیت‌های ضروری بر حکومت نظامی دلالت دارد.
شاهی ـ نه، سطح پایین‌تر از حکومت نظامی است.
امیدی ـ حکومت نظامی را مشروط کرده است.
شاهی ـ حکومت نظامی مطلقا ممنوع است.
امیدی ـ دولت در حالت جنگ و شرایط اضطراری محدودیت‌هایی را در نظر بگیرد.
شاهی ـ با مجوز مجلس.
امیدی ـ اصلاً اینجا بحث محدودیت نیست. اینجا اجرای بهتر قانون مدنظر است. به هر حال طبق برنامه ششم توسعه، مجلس شورای اسلامی این اختیار را به قوه مجریه می‌دهد، کاملا طبیعی هم هست.
شاهی ـ اختیار مشروط داده است. در نظام مبتنی بر قانون اساسی و نظریه دولت مشروطه، برعکس نظام‌های ماقبل دولت مشروطه، اصل بر محدودیت قدرت است. مقامات عمومی حق اعمال صلاحیت را ندارند، مگر اینکه قانوناً این صلاحیت برای آنها پیش‌بینی شده باشد. در مقام شک و تردید هم اصل را بر این می‌گذاریم که اختیاری ندارند. اولاً نتایج این اصل و در نظر گرفتن سیستم مبتنی بر قانون اساسی این است که مقامات و نهادها باید در قانون تعریف شده باشند و ثانیاً اختیارات و صلاحیت‌های آنها در چارچوب قانون اعمال شود، خارج از آن اصلاًً توجیهی ندارد. هر چقدر گام را از این فراتر بگذارند و خارج از چارچوب‌های قانونی حرکت کنند، به منزله تجاوز به حقوق و آزادی‌های شهروندان در نظام مبتنی بر قانون اساسی قلمداد می‌شود.
ایکنا ـ از طریق چه سازوکارهایی می‌توان مجلس را در جایگاه قانونی خود، یعنی همان در رأس امور بودن قرار داد و آن را تثبیت کرد؟
امیدی ـ شما از صحبت‌های بنده این را استنتاج کردید که من معتقدم مجلس در رأس امور نیست؟ من در رأس امور بودن را تفسیر و مشروط کردم، اما آن را رد نکردم.
برای اینکه مجلس کارآمد شود، یک خانه‌تکانی باید در قانون اساسی اتفاق بیفتد. این حق ملت است که هرازگاهی قانونی که چند دهه پیش نوشته شده است، تکمیل شده و متمم به آن اضافه شود
اسماعیلی ـ آنچه می‌تواند مجلس را به جایگاه و شأن خودش برگرداند به کارایی و عملکرد آن در حیطه قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین برمی‌گردد. مجلس زبان ملت است و اراده و خواست آن را نشان می‌دهد و قوانینی که برای تحقق حقوق ملت وضع می‌کند، اگر مهم‌ترین مؤلفه یعنی عدالت را در نظر بگیرد، مجلس کارایی است و می‌تواند به همان جایگاهی برگردد که در قانون برای آن پیش‌بینی شده است. یکی از کاستی‌های مهم نظام پارلمان در جامعه ایران، پایین بودن سطح نظارت و نظارت‌های نادرست و ناکافی است. مثلاً طبق اصل 44 قانون اساسی، خصوصی‌سازی به عنوان یک راهبرد مطرح شده، از این همه مؤسسات، کارخانه‌ها و مجامع صنفی و صنعتی که واگذار شده‌اند، آیا واگذاری آنها از الگوی شفافیت تبعیت کرده است؟ به چه کسانی و چه گروه‌هایی واگذار شده؟ چه بخشی از آنها به نهادها و سازمان‌های دولتی، انتظامی و نظامی واگذار شده و چقدر به بخش خصوصی و خصولتی؟ اینها باید روشن باشد. وقتی دیوان محاسبات به عنوان یک سازمان حسابرس زیرنظر مجلس شورای اسلامی عمل می‌کند، باید از ابزار قانونی خود در ارزیابی عملکرد اصول ناظر بر حقوق ملت استفاده کند. عدم شفافیت و فسادهای اقتصادی که در کشور وجود دارد، به دلیل ناکارآمدی مجلس در خصوص اعمال نظارت بر قوانین است.
نکته دیگر، بحث نظام انتخابات در ایران است. نظام انتخابات ما بعد محلی دارد و بدون تعارف باید به این نکته اشاره کنیم که ساختار سیاسی و اجتماعی ایران، قومی است و اقتضائات محلی به شدت در آن دخالت دارد. اقتضائات محلی موجب می‌شود که پارلمان سخنگو و زبان بخش‌های قومی و محلی شود و افراد کسی را انتخاب کنند که مدافع این بخش‌ها باشد. خلأ مهم‌تری که در این زمینه وجود دارد، حوزه اقتصاد انتخابات در ایران است، چیزی که کمتر مورد توجه مجامع تصمیم‌گیرنده و نهادهای علمی و پژوهشی واقع شده، همین مسئله است. حقوق و مزایایی که یک نماینده مجلس در طول چهار سال مسئولیت نمایندگی دریافت می‌کند، برابر یک تا چند میلیارد است که می‌توان آن را محاسبه کرد. فردی که برای ورود به مجلس 3 تا 10 برابر این مبلغ را هزینه می‌کند و اگر خوش‌بینانه نگاه کنیم، در همین حد هزینه کند، چه انتظاری داریم که بتواند قوانین عادلانه‌ای وضع کند و نظارت شفاف و مبتنی بر قانون داشته باشد؟ اگر به اقتصاد انتخابات توجه نکرده و شفاف‌سازی نکنیم، باید انتظار غلتیدن افراد منتخب در دام منافع قدرتمندان و ثروتمندان را داشته باشیم، به دلیل اینکه باید هزینه‌های انتخاباتی خودشان را تأمین کرده و از نظر اقتصاد عقل‌گرایانه و دوراندیشی اقتصادی حداقل به منافعی دست پیدا کنند. آنها با دخالت‌های اجرایی که در حوزه قوه مجریه به عمل می‌آورند، عزل‌ونصب‌های مسئولان اجرایی را تحت‌الشعاع قرار داده و نزدیکان و همفکران خود را در منصب‌های اجرایی قرار می‌دهند. اینها از جمله عواملی است که اگر برطرف نشود و مدیران انتخابات به این سؤال‌ها پاسخ ندهند، نباید انتظار داشته باشیم که مجلس به جایگاه اصلی خودش برگردد.
هر چه از دوران اولیه انقلاب جلوتر آمده‌ایم، میزان دخالت اصحاب قدرت و ثروت و لابی‌گری‌ها در انتخابات افزایش یافته و در نتیجه، مجلس از جایگاه خودش افت کرده است. آقای دکتر از کلمه رفیع برای جایگاه مجلس استفاده کردند، من با این کلمه موافقم و اگر نگوییم مجلس در رأس امور است، اما جایگاه والا و شأن و منزلت برجسته‌ای دارد. اگر بخواهیم مجلس به شأن و منزلت واقعی‌اش دست پیدا کند، باید سازوکار اقتصاد انتخابات در ایران و ساختار احزاب مشخص شود و اینکه نمایندگان بعد از دوره مسئولیت خود پاسخگو نیستند، اما اگر به نقش احزاب اهمیت داده شود، آنها به سمت پاسخگویی حرکت می‌کنند. اگر ساختار انتخاب فردی یک نماینده به ساختار تعریف شده حزبی، صنفی و سیاسی تبدیل نشود، نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم که مجلس جایگاه شایسته خودش را پیدا کند.
شاهی ـ جایگاه رفیع برای مجلس به خیلی از مقدمات برمی‌گردد. من مجدداً از همان کلیدواژه حاکمیت قانون استفاده می‌کنم؛ اینکه قانون وجود داشته باشد، به درستی اجرا شود و استاندارد باشد. یک‌سری الزامات قانونی باید وجود داشته باشد تا این اتفاق بیفتد، از جمله پیش‌بینی سلامت انتخابات از جنبه‌های اقتصادی و مالی، یعنی انتخاباتی که برون‌داد و خروجی‌اش قرار است نمایندگان مجلس باشند، فرایند سالمی را طی کند، منابع مالی مشخص باشد و چگونگی هزینه‌کرد آن و وامدار شدن نمایندگان به اصحاب قدرت در پروسه‌ای شفاف مشخص شود. سازوکار انتخابات حزبی و غلبه آن بر انتخابات فردی نکته بسیار درستی است که آقای دکتر به آن اشاره کردند. البته زمانی که یک دوره مجلس تشکیل شد، باید زمینه‌های اعمال نفوذ و صلاحیت‌های موازی هم به حداقل برسد و تعارض منافع و مدیریت آن نیز بحثی است که باید به صورت پررنگ به آن توجه شود تا نمایندگان بتوانند وظیفه خود را به درستی ایفا کنند و از شائبه پیگیری منافع شخصی و گروهی دور شوند.
متأسفانه شورای نگهبان ثابت کرد که دیدگاه سیاسی خاصی دارد. حتی اگر بهترین قانون دنیا در مجلس شورای اسلامی تصویب شود و بهترین نماینده جهان هم در مجلس حضور داشته باشد، خروجی آن این است که مصوبات در آرشیو شورای نگهبان خاک می‌خورد
امیدی ـ برای اینکه مجلس کارآمد شود، یک خانه‌تکانی باید در قانون اساسی اتفاق بیفتد. این حق ملت است که هرازگاهی قانونی که چند دهه پیش نوشته شده است، تکمیل شده و متمم به آن اضافه شود. یعنی این مسئله باید به صورت ساختاری مورد توجه قرار بگیرد. مجلس ششم قوانین به‌روز و کارآمدی در زمینه‌های مختلف تصویب کرده بود، یعنی این مصوبات مبتنی بر بازوی کارشناسی بود، حب و بغض سیاسی در آن نقشی نداشت و می‌خواستند تغییراتی در کشور ایجاد کنند، اما به آرشیو شورای نگهبان رفت و در آنجا به تاریخ پیوست. یعنی اگر نمایندگان آگاه، تحصیل‌کرده، مبتنی بر تحزب و فرهیخته که قوم‌گرایی آنها کم و جهان‌گرایی‌شان زیاد باشد، وارد مجلس شوند و بهترین قوانین را هم تصویب کنند، آیا به قانون تبدیل می‌شود؟ تجربه ثابت کرده است که این فرایند به قانون تبدیل نخواهد شد. نکته دیگر اینکه نهاد شورای نگهبان استثنائا فقط در ایران وجود دارد.
شاهی ـ در فرانسه، شورای قانون اساسی وجود دارد که شورای نگهبان ما اقتباسی از آن است، البته با تغییراتی.
امیدی ـ یعنی مصوبات پارلمان فرانسه در این شورا تأیید می‌شود؟
شاهی ـ به صورت اتوماتیک نه. فقط مصوباتی که نسبت به آن اعتراض وجود دارد.
امیدی ـ اصلا فلسفه دادگاه قانون اساسی هم همین است؟
شاهی ـ بله.
امیدی ـ به هر حال وقتی اعتراض می‌شود که مصوبات این مجلس با قانون اساسی مطابقت ندارد، دادگاه در خصوص آن تصمیم‌گیری می‌کند. یعنی به چنین مرجعی نیاز است، اما به قول آقای دکتر، نه به صورت اتوماتیک. متأسفانه شورای نگهبان ثابت کرد که دیدگاه سیاسی خاصی دارد. حتی اگر بهترین قانون دنیا در مجلس شورای اسلامی تصویب شود و بهترین نماینده جهان هم در مجلس حضور داشته باشد، خروجی آن این است که مصوبات در آرشیو شورای نگهبان خاک می‌خورد، مثل FATF که نهایتاً به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت و هر روز حرفی درباره آن گفته می‌شود. نمی‌شود کشور را این‌گونه اداره کرد. در نتیجه، آن خانه‌تکانی که عرض کردم، واقعاً نیاز است.
من نمی‌گویم نظارت بر قانون اساسی وجود نداشته باشد، ولی مطابقت با کدام شرع؟ به هر حال اسلام هزار و یک فرقه و گرایش دارد. اگر از قرآن هم برداشت واحدی وجود داشت، که هزاران کتاب تفسیر در مورد آن نوشته نمی‌شد. این نشان می‌دهد که از یک متن می‌توان برداشت‌های مختلف به دست داد. پس چه بهتر است که یکی از این برداشت‌ها را به قانون تبدیل کنیم و شورای نگهبان به عنوان نهاد ناظر بر مصوبات مجلس، شورای پاسدار قانون اساسی باشد. موارد شرعی هم در این قانون گنجانده شود. از این نظر، اگر مجلسی با جایگاه رفیع می‌خواهیم، این ساختارها را باید تغییر دهیم.
انتهای پیام
