مبانی فقهی مسئولیت دولت در قبال خسارات ناشی از نوسانات شدید ارزی
به قلم الههسادات بدیعزادگان
شوکهای ارزی و قیمتی در دولتهای گوناگون، پس از انقلاب اسلامی، همواره به افزایش نرخ تورم و سپس کسری بودجه شدید انجامیده و این دو پدیده، عامل اصلی تشدید تورم در اقتصاد کشور بودهاند. تحلیلگران اقتصادی براساس تجارب و شواهد تاریخی، یکی از مهمترین عوامل تشدید تورم در ایران را شوکهای ارزی سالهای گذشته میدانند. این شوکها بدون استثنا سطح عمومی قیمتها را افزایش و رفاه عمومی جامعه را کاهش دادهاند. پیامدهای نوسان ارز، افزایش هزینههای دولت، کاهش درآمد طبقات پایین، گسترش فقر، اشاعه فساد اقتصادی و رانت، افزایش داراییهای ثروتمندان، کسری بودجه و رشد نقدینگی را در پی داشته است.
اما فراتر از این، نوسانات شدید ارزی خسارتهای کلانی بر داراییهای مردم وارد کرده است. این موضوع وقتی اهمیت مییابد که کنترل نرخ ارز از وظایف بانک مرکزی است. ثبات قیمت بهمثابه مهمترین عامل رشد اقتصادی پایدار، باید هدف اولیه بانک مرکزی باشد. بانک مرکزی اختیار بهکارگیری سیاستهای پولی و ارزی را برای دستیابی به اهداف خود دارد و میتواند درباره هدفهای پولی تصمیمگیری کند.
در حقیقت، بانک مرکزی مجری سیاستهای پولی و ارزی براساس هدف تعیینشده از سوی کابینه یا قانون است. این نهاد حکومتی در تنظیم سیاستهای پولی و ارزی در هماهنگی با سیاستهای دولت عمل میکند و ممکن است در بسیاری موارد مستقل عمل کند، اما بدیهی است که سیاستهای ارزی بانک مرکزی که عمدتاً در هماهنگی با دولت شکل میگیرد، تأثیر زیادی بر نوسانات ارز دارد.
بر این اساس و بهمناسبت هفته دولت، یادداشت پیش رو که برگرفته از پژوهشهای روحالله رئیسی و مرتضی پورملایی، استادیاران دانشگاه پیام نور تهران است، قصد دارد به بررسی فقهی مسئولیت مدنی دولت در قبال خسارت ناشی از نوسانات شدید ارزی بپردازد.
ارز و نوسانات ارزی
ارز در تعریف اصطلاحی، عبارت است از ارزش، بها، قیمت، نرخ و اسناد تجاری که ارزش آنها به پول خارجی تعیین شده باشد. نرخ ارز نیز قیمت واحد پول ملی بر حسب پول خارجی (ارز) تعریف میشود. نوسانات شدید ارزی، مانند آنچه در بیش از یک دهه اخیر رخ داده، تأثیر منفی زیادی بر شرایط اقتصادی ایران داشته و عامل ورشکستگی بسیاری از فعالان اقتصادی بوده است. این نوسانات با اختلال در خرید سفارشات و تهیه دستگاهها و ماشینآلات دخیل در چرخه تولید، بستر لازم را برای اختلال در چرخه تولید و قرار گرفتن کارخانجات در زمره واحدهای زیانده و ورشکسته فراهم میکند و کاهش ارزش پول ملی، افزایش صادرات و دشواری واردات کالاها را بهدنبال دارد، زیرا کشورهای دیگر کالاهای این کشور را ارزانتر مییابند.
این پدیده بر تجارت، صنعت و بازار اوراق بهادار کشور نیز تأثیر منفی دارد و باعث کاهش قدرت خرید میشود. انتخاب نظام ارزی مناسب در کشورهای در حال توسعه، از جمله عوامل مهم در تعدیل حساب جاری کشورها بهشمار میرود. نظام ارزی مناسب میتواند نقش مؤثری در بهرهگیری از فواید تجارت داشته باشد و برعکس، نظام نامناسب ارزی میتواند آثار مثبت تجارت را خنثی و آثار منفی آن را تشدید کند.
همچنین، براساس منطق سیاست پولی بانک مرکزی در بازار ارز، عمل طبق صلاحدید میتواند تأمینکننده اهداف سیاستگذاران در کوتاهمدت باشد، اما با گذر زمان و در بلندمدت، علاوه بر خدشهدار کردن اعتبار سیاستگذاران و دولت نزد مردم، برنامهریزی بلندمدت را مختل و هزینههای بیشتری تحمیل خواهد کرد.
سه قاعده کلیدی
پیش از ورود به تبیین قواعد فقهی مرتبط با مسئولیت مدنی دولت در برابر خسارتهای ناشی از نوسانات ارزی، باید به این نکته اشاره کرد که در نظام حقوقی اسلام، هیچگونه آسیبرسانی به دیگری، اعم از فرد یا جامعه، بدون ضمان و مسئولیت نیست. دولت در جایگاه متولی اصلی سیاستهای پولی و ارزی و نیز ناظر بر بازار ارز، از یکسو، وظیفه کنترل نرخ ارز را بر عهده دارد و از سوی دیگر، نوسانات شدید ارزی، تأثیری انکارناپذیر بر زندگی عموم مردم میگذارد. این جایگاه دوگانه، دولت را در معرض مسئولیت مدنی قرار میدهد.
با این همه، آنچه در این بخش بررسی میشود، تبیین مبانی فقهی این مسئولیت از رهگذر سه قاعده کلیدی «الضرر»، «اتلاف» و «احترام» است. رویکرد فقها در مواجهه با این قواعد، هرچند در پارهای موارد همسو و همافزاست، اما در مواردی نیز، بهویژه در قاعده احترام میتواند بهمعنای مسئولیت دولت تفسیر شود که خود، نیازمند دقت نظر و بررسی جداگانه است. در ادامه، هر یک از این قواعد بهتفکیک واکاوی میشود.
قاعده لاضرر
یکی از قواعد فقهی که در سراسر فقه به آن استناد میشود و در بسیاری از مسائل سیاسی و اجتماعی کاربرد دارد، قاعده «لاضرر» است که نقش آن، کنترل و تعدیل قوانین دیگر است. این قاعده از قواعدی بهشمار میرود که مورد پذیرش شیعه و اهل سنت قرار گرفته و عالمان هر دو مذهب در بسیاری از بابهای فقهی به آن استناد جستهاند.
قاعده «لاضرر» ناظر بر حرمت ضرر رساندن به دیگران است؛ پس هر آنچه به ضرر مسلمانان باشد، باید از آن دوری کرد. از اینرو، هر فعالیت اقتصادی که با ضرر و زیان همراه باشد، ممنوع است. هر نوع فعالیت و اقدام مخرب نسبت به دیگران، به هر شکل و نوعی و از سوی هر شخص یا سازمانی، با مجوز یا بدون مجوز، ممنوع و غیرقانونی و مستلزم مسئولیت قانونی و حقوقی مربوطه و تعهد به جبران خسارات حاصله است.
این مسئولیت به موجب ماده ۲ قانون مسئولیت مدنی و قواعد عمومی مسئولیت و نیز مسئولیت حقوقی و قانونی دولت و وزارتخانههای تابعه در نظارت و مدیریت و جلوگیری از نقض آشکار آنها و تعقیب مراتب از سوی دستگاه قضایی کشور خواهد بود؛ علاوه بر ممنوعیت ضرر به غیر، برابر اصل ۴۰ قانون اساسی: «هیچکس نمیتواند اعمال خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.»
طبق اصل ۶۰ قانون اساسی، «اعمال قوه مجریه، جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیسجمهور و وزرا است» و رئیسجمهور برابر اصل ۱۲۲ قانون اساسی در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است.» بنابراین، ایشان نسبت به نقض آشکار قوانین و هدر دادن اموال مردم باید پاسخگو باشد.
قاعده تلف
براساس این نظریه شایع در فقه که به «قاعده اتلاف» شهرت دارد، هرکس مال دیگری را تلف کند، ضامن است. مراد از قاعده اتلاف این است که اگر کسی مالی را به سببی از بین ببرد، عالم باشد یا جاهل، مکلف است که مثل یا قیمت آن را بپردازد؛ البته در صورتی که بدون اذن و اجازه صاحب مال، چنین کاری انجام داده باشد. مطابق قاعده تلف، اولاً اتلاف مال غیر حرام است و ثانیاً، اگر کسی مال دیگری را تلف کند، ضامن تدارک آن خواهد بود.
حتی اگر قائل شویم که عبارت فقط بیانگر حرمت تصرف در مال است، جبراننکردن ضرر بعد از تصرف، سبب استمرار ضرر و استمرار تصرف بوده، پس حرام است و لازمه آن، رفع مزاحمت، جبران و تدارک است. رجوع به مبانی عقلا آشکار میکند که ورود ضرر به دیگری، امری قبیح و ناپسند و جبران آن امری ضروری است.
صرفنظر از تمامی این موارد که ذکر شد، برخی از فقها این قاعده را از ضروریات دین دانسته و آن را ثابت فرض کردهاند. مهمترین مستند قاعده اتلاف، روایاتی است که متضمن مسئولیت مکلفی است که غیرمستقیم موجب بروز خسارت شده است. ابیالصالح از امام صادق(ع) نقل میکند که «هرکس بهواسطه چیزی به راه مسلمانان آسیبی برساند، ضامن است.» به تصریح محقق داماد، عقل نیز حکم میکند، دین اسلام که مالکیت را محترم شمرده، حتماً اتلاف مال غیر را ممنوع بداند و جبران آن را لازم بشمارد؛ چون این امر لازمه احترام مالکیت است.
بر این اساس، عقل بهطور مستقل و صرفنظر از اینکه در شریعت، درباره ممنوعیت زیان به اشخاص و جامعه مقرراتی وجود داشته باشد، خود بهطور ذاتی و طبیعی، هرگونه اقدامی را که به برهمخوردن تعادل و توازن فعالیتهای اقتصادی بینجامد و باعث خسارت به فعالان اقتصادی و مردم و موجب اختلال در نظام زندگی و افساد در زمین شود، زشت و قبیح میشمارد و عامل زیان را قابل مذمت و ملامت میداند و بهطور قطع، حکم به لزوم رفع این اعمال قبیح میدهد.
قاعده احترام اموال
سومین قاعده فقهی که در بحث مسئولیت مدنی دولت در قبال خسارت ناشی از نوسانات ارزی میتوان به آن استناد جست، قاعده «احترام» است. براساس این قاعده، مال و جان و ناموس مسلمان، از حرمت و احترام ذاتی برخوردار است و هرگونه تعرض به آن، بدون مجوز شرعی، ممنوع و موجب ضمان است. درواقع، قاعده احترام، پایه و اساس بسیاری از احکام فقهی در حوزه اموال و حقوق افراد را تشکیل میدهد.
مستندات این قاعده، آیات متعددی از قرآن کریم است، از جمله آیه شریفه «وَ لَا تَأْکُلُوا أَمْوَالَکُمْ بَیْنَکُمْ بِالْبَاطِلِ؛ و اموالتان را در میان خود به باطل و ناحق نخورید.» (سوره مبارکه بقره، آیه ۱۸۸) همچنین، مستندات روایی متعددی همچون «المُسْلِمُونَ عِنْدَ شُرُوطِهِمْ؛ مسلمانان بر سر پیمان خود هستند» و «حُرْمَةُ مَالِ الْمُسْلِمِ کَحُرْمَةِ دَمِهِ؛ حرمت مال مسلمان، همچون حرمت خون اوست» بر لزوم رعایت حرمت مال مسلمان تأکید دارند.
با استناد به قاعده احترام، میتوان گفت که دولت در جایگاه متولی سیاستهای پولی و ارزی، موظف است با رعایت اصول مدیریت ریسک و پیشبینی دقیق، از بروز خسارت به اموال مردم جلوگیری کند. چنانچه دولت با سوءتدبیر، بیمبالاتی یا اقدامات نسنجیده، موجبات کاهش ارزش پول ملی و در نتیجه، تضییع اموال مردم را فراهم آورد، درواقع، حرمت مال مسلمان را نقض کرده و مشمول ضمان خواهد بود.
این قاعده در کنار قاعدههای «الضرر» و «اتلاف»، شبکهای استوار از تکالیف شرعی ترسیم میکند که دولت را به جبران خسارتهای وارده به مردم وامیدارد. با این همه، باید توجه داشت که اثبات مصداق تعرض به حرمت مال مردم، نیازمند احراز رابطه سببیت عرفی میان اقدامات دولت و خسارت وارده است؛ موضوعی که خود، بهمثابه یکی از چالشهای اصلی طرح دعاوی مسئولیت مدنی علیه دولت در نوسانات ارزی، به بررسی جداگانه نیاز دارد.
انتهای پیام
